На главную Телефон Карта сайта

Центр правовых исследований

Блог Натальи Хлуденевой

  • Архив

    «   Декабрь 2018   »
    Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
              1 2
    3 4 5 6 7 8 9
    10 11 12 13 14 15 16
    17 18 19 20 21 22 23
    24 25 26 27 28 29 30
    31            

Экология и право

  Эпизод № 2 «Правовое обеспечение снижения негативного воздействия на морскую среду»

     Одна из актуальных природоохранных проблем современной России – обеспечение эффективной охраны морской среды от нефтяного загрязнения. Особую остроту обозначенная проблема приобретает в связи с увеличивающимися с каждым годом объемами добычи нефти на континентальном шельфе Российской Федерации. Поэтому, вот уже ни один год, ведущие экологи-эксперты бьют тревогу о необходимости совершенствования, в том числе и правового регулирования охраны морской среды от загрязнения нефтью и нефтепродуктами.
     В течение последнего десятилетия разрабатывался ни один проект федерального закона, в той или иной степени затрагивающий вопросы охраны морской среды от нефтяного загрязнения (проекты федеральных законов о защите морей от нефтяного загрязнения, о фонде охраны водной среды от загрязнения с судов опасными и вредными веществами, об обязательном страховании гражданской ответственности судовладельцев, эксплуатирующих морские суда и суда внутреннего водного транспорта, за причинение ущерба окружающей среде и др.). Однако до стадии рассмотрения на заседании Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в конечном итоге, дошел только проект федерального закона «О внесении изменений в федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (текст законопроекта см. на http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=572971-5&02).
     Законопроект разработан Министерством природных ресурсов и экологии РФ и направлен на совершенствование правового регулирования использования природных ресурсов, а также осуществления иной деятельности на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ в целях снижения негативного воздействия на морскую среду в случаях разлива нефти и нефтепродуктов. Обозначенную цель Министерство природных ресурсов и экологии РФ предлагает реализовать, главным образом, посредством закрепления за эксплуатирующей организацией (организацией, осуществляющей эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, подводных трубопроводов, проведение буровых работ в целях осуществления регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи, а также транспортировки и хранения нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе РФ) обязанностей по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
     Так, при осуществлении мероприятий по предупреждению разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде эксплуатирующая организация должна будет:
- осуществлять мероприятия, предусмотренные планом по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;
- организовать систему обнаружения разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде, а также систему связи и оповещения о разливах нефти и нефтепродуктов в морской среде;
- иметь финансовое обеспечение выполнения мероприятий, предусмотренных планом по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а также возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде в результате разлива нефти и нефтепродуктов в морской среде, в том числе водным биологическим ресурсам, и третьим лицам, а также расходов на привлечение дополнительных сил и средств к моменту начала эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок, подводных трубопроводов, проведения буровых работ, транспортировки и хранения нефти и нефтепродуктов (документами, подтверждающими финансовое обеспечение выполнения мероприятий, могут быть банковская гарантия, договор страхования, документ, подтверждающий создание эксплуатирующей организацией резервного фонда);
- иметь в наличии собственные силы и технические средства постоянной готовности и (или) привлекаемые на договорной основе аварийно-спасательные формирования постоянной готовности, предназначенные для локализации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов в морской среде.
       Кроме того, при возникновении разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде эксплуатирующая организация обязана будет:
- обеспечить оповещение федерального органа исполнительной власти, определенного Президентом РФ, иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые располагаются на территории, прилегающей к месту разлива нефти и нефтепродуктов, о факте разлива нефти и нефтепродуктов в морской среде в порядке, установленном Правительством РФ;
- обеспечить организацию и проведение работ по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в соответствии с планом по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;
- возместить в полном объеме вред, причиненный окружающей среде в результате разлива нефти и нефтепродуктов в морской среде, в том числе водным биологическим ресурсам, и третьим лицам, а также расходы на привлечение дополнительных сил и средств для осуществления ими мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде и др.
         С целью обеспечения охраны морской среды от нефтяного загрязнения законопроектом устанавливается обязанность эксплуатирующей организации по разработке плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
     Предполагается, что план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов будет утверждать сама эксплуатирующая организация, правда, при условии наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы на документацию, обосновывающую планируемую деятельность, предусматривающую разработку и реализацию мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, и последующего уведомления уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. В случае если указанный план является составной частью проектной документации, предусмотренной законодательством о недрах, законодательством о градостроительной деятельности, по которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, наличие отдельного положительного заключения государственной экологической экспертизы на план требоваться не будет.
К сожалению, законопроект не устанавливает даже общих требований к содержанию плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а предусматривает в этой части отсылочную правовую норму, в соответствии с которой эти требования будут устанавливаться Правительством РФ с учетом требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
     Масштабы морских аварий вследствие загрязнения морской среды нефтью и нефтепродуктами могут быть значительными (яркие примеры таких аварий широко известны мировому сообществу – последствия аварий танкеров «Эксон Валдиз», «Эрика», «Престиж» и др.), поэтому силами одной эксплуатирующей организации их последствия не устранить. В связи с этим законопроектом предусматривается норма, согласно которой в случае, если разлив нефти и нефтепродуктов произошел в объемах, не позволяющих обеспечить его устранение на основе плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, федеральный орган исполнительной власти, определенный Президентом РФ, на основании обращения эксплуатирующей организации привлекает дополнительные силы и средства единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для осуществления мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Однако в любом случае расходы на привлечение дополнительных сил и средств для осуществления мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов впоследствии будут возмещаться эксплуатирующей организацией.
     Итак, в случае принятия законопроекта, во-первых, изменится порядок разработки и утверждения плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, установленный постановлением Правительства РФ от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов». В частности, утверждать планы по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов будут сами эксплуатирующие организации, то есть организации, которые впоследствии эти планы будут выполнять. Напомню, что в соответствии с действующей редакцией постановления Правительства РФ от 21 августа 2000 г. № 613 планы по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
   Во-вторых, принятие законопроекта приведет к увеличению финансовой нагрузки на организации, осуществляющие эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, подводных трубопроводов, проведение буровых работ в целях осуществления регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи, а также транспортировки и хранения нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе РФ. Именно эти организации будут нести все расходы на ликвидацию последствий разливов нефти и нефтепродуктов. Однако мировой опыт ликвидации крупных морских разливов нефти и нефтепродуктов показывает, что финансовых средств виновника аварии, как правило, не хватает на возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, третьим лицам, расходов на привлечение сил и средств для осуществления ими мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. В этой связи с принятием законопроекта вопрос о создании устойчивой финансовой основы организации и проведения мероприятий по защите морской среды от загрязнения нефтью и нефтепродуктами так и останется не решенным.

Экология и право

      ЧТО ГОД ГРЯДУЩИЙ НАМ ГОТОВИТ?     
    (Эпизод № 1 «Модернизация природоохранного нормирования и введение мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших доступных технологий»)
 
    Окружающая среда – это единственная среда, в которой комфортно может себя чувствовать человек. Отсюда особый интерес общества к поддержанию ее в благоприятном состоянии. Безусловно, защита природоохранных общественных интересов требует серьезных экономических вложений не только со стороны государства, но и со стороны всех членов общества. При этом важно подчеркнуть, что основную экономическую нагрузку должны нести субъекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, поскольку именно они в конечном итоге становятся обладателями всей полученной в результате такой деятельности чистой прибыли. Государство также не должно устраняться от решения природоохранных задач, создавая условия для появления мотивации у субъектов экономической деятельности к снижению негативного воздействия на окружающую среду. Возможно, именно расширение использования в практике государственного регулирования мер экономического стимулирования станет связующим звеном между разнонаправленными экономическими и экологическими интересами общества. (Хотя понятно, что устойчивый баланс экологических и экономических общественных интересов на практике сложно обеспечить даже в экономически развитых государствах, не говоря уже о России.)
    Современная экологическая политика России, к сожалению,  слабо эффективна. В стране действует целый комплекс федеральных и региональных законодательных и иных нормативных правовых актов, функционирует разветвленный государственный аппарат в сфере охраны окружающей среды, Россия старается быть активной и на международной арене, участвуя в реализации многих международных соглашений природоохранного характера. Тем не менее, состояние окружающей среды с каждым годом ухудшается, а уровень защищенности экологических прав граждан остается крайне низким. Эти и другие последствия нерезультативной национальной экологической политики в течение последних десятилетий, возможно, стали причиной повышения внимания высших должностных лиц нашей страны к проблемам охраны окружающей среды. Так, в июне 2011 г. Президент РФ провел заседание президиума Государственного совета по вопросам обеспечения экологической безопасности и ликвидации накопленного экологического ущерба, по итогам которого был утвержден перечень конкретных поручений, направленных на совершенствование государственного регулирования охраны окружающей среды в России. В частности, Правительству РФ совместно с Государственной Думой Федерального Собрания РФ было дано поручение обеспечить: доработку и принятие в первом чтении проектов федеральных законов, направленных на совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду и экономическое стимулирование деятельности по снижению такого негативного воздействия, на повышение эффективности государственного экологического мониторинга, государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы; доработку и принятие во втором чтении проекта федерального закона, направленного на совершенствование законодательства Российской Федерации в области особо охраняемых природных территорий, в том числе в части, касающейся системы их финансирования; доработку к первому чтению проекта федерального закона, направленного на защиту морской среды от загрязнений нефтью при освоении месторождений углеводородного сырья на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации.
       
Актуальное значение для целей охраны окружающей среды  имеет реализация поручения Президента РФ по доработке и принятию в первом чтении  проекта федерального закона, направленного на совершенствование нормирования в области охраны окружающей среды и введение мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий. При этом важно отметить, что указанное поручение уже выполнено: Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла в первом чтении проект федерального закона № 584587-5  «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». Очевидно, данный законопроект будет принят уже теперь новым составом Государственной Думы Федерального Собрания РФ в 2012г., что, безусловно, изменит государственные подходы к нормированию в области охраны окружающей среды, а также к установлению экономических стимулов в указанной сфере общественных отношений.
          Каковы же задачи рассматриваемого законопроекта и пути их решения?  

      Законопроект направлен на формирование системы нормирования воздействия на окружающую среду, включая технологическое нормирование, позволяющей реально (как полагает разработчик законопроекта) снизить негативные воздействия на окружающую среду до уровней, соответствующих наилучшим экологически безопасным мировым технологиям. Помимо этого инициатор законопроекта считает, что предусмотренные в законопроекте механизмы позволят установить оптимальное соотношение экологических требований и необходимых экономических издержек на природоохранные мероприятия при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также устранить избыточные административные барьеры в системе нормирования воздействий в области охраны окружающей среды.

      Перечисленные задачи планируется решать с помощью установления перечня регулируемых загрязняющих веществ, подлежащих нормированию, взиманию платы за негативное воздействие, экологическому контролю (это, однозначно, приведет к уменьшению количества регулируемых загрязняющих веществ);  сохранения временно согласованных нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду с определением четких требований их установления в целях достижения нормативов допустимых воздействий; введения дифференциации предприятий по значимости воздействия на окружающую среду и применения к ним пропорциональных мер государственного регулирования (что, возможно, приведет к снижению административных барьеров); создания основ технологического нормирования и установления области его применения; совершенствования регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду, исключающего плату за воздействие ниже установленных нормативов; установления новых требований к производственному экологическому контролю, включая требования об  оснащении источников выбросов, сбросов автоматизированными системами инструментального контроля; введения реальных методов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих мероприятия по снижению негативного воздействия и применяющих наилучшие доступные технологии; закрепления поэтапного перехода к новой системе нормирования в области охраны окружающей среды.
 
      Принципиальная новелла законопроекта – дифференциация объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, по степени их опасности на экологически опасные объекты, на объекты, оказывающие умеренное воздействие, на объекты, оказывающие незначительное воздействие, и объекты, оказывающие минимальное воздействие. По экспертным оценкам в России насчитывается около 11 тысяч экологически опасных объектов, 290 тысяч объектов, оказывающих умеренное воздействие, и 350 тысяч объектов, оказывающих незначительное воздействие.

       В отношении каждой из названных категорий объектов в законопроекте устанавливается соответствующая система мер государственного регулирования. Так, в отношении экологически опасных объектов планируется установление нормативов допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ комплексными разрешениями вместо действующих в настоящее время индивидуальных разрешений, оснащение источников негативного воздействия приборами непрерывного аналитического контроля, осуществление государственного экологического надзора на федеральном уровне, а также проведение государственной экологической экспертизы.

     В свою очередь, в отношении деятельности на объектах, оказывающих умеренное воздействие, предусматривается представление в установленном порядке деклараций о планируемых объемах выбросов, сбросов загрязняющих веществ, в состав которых включаются расчеты по утвержденным методикам нормативов допустимых выбросов, сбросов, осуществление государственного экологического надзора на региональном уровне.
В отношении деятельности на объектах, оказывающих незначительное воздействие, предусматривается представление отчетности об объемах фактически осуществленных ими выбросов, сбросов загрязняющих веществ в уведомительном порядке, осуществление государственного экологического надзора на региональном уровне.
     
В отношении деятельности на объектах, оказывающих минимальное воздействие, предусматривается проведение внеплановых проверок. По замыслу разработчика законопроекта, деление предприятий на категории должно произойти уже в 2012г., но, очевидно, этот срок будет отодвинут на более поздний период.
Одна из важных правовых новелл законопроекта – поэтапное внедрение системы технологического нормирования, которая будет применяться к экологически опасным объектам (однако полагаю, что возможность перехода на технологическое нормирование должна быть предусмотрена и для предприятий с умеренным  уровнем воздействия на окружающую среду).
Предполагается, что технологические нормативы будут разрабатываться юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на основании технологических показателей, не превышающих технологические показатели наилучших доступных технологий, и устанавливаться комплексным разрешением на негативное воздействие на окружающую среду.
      
Наряду с положениями о категоризации объектов, оказывающих воздействие на окружающую среду, а также о системе технологического нормирования, законопроект предусматривает конкретные меры экономического стимулирования предприятий к снижению негативного воздействия на окружающую среду. Так, при исчислении размера платы за воздействие на окружающую среду (в случае принятия законопроекта) будут применяться следующие стимулирующие коэффициенты:
 
- коэффициент 1 - за объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ в пределах нормативов допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ, а также за объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ в соответствии с отчетностью о  выбросах, сбросах загрязняющих веществ для объектов с  незначительным воздействием;
  - коэффициент 1 - за объемы (массы) размещенных отходов производства и потребления в пределах лимитов на их размещение, а  также в соответствии с отчетностью об образовании, использовании, обезвреживании и о размещении отходов производства и потребления;

  - коэффициент 0 - за объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после реализации программы внедрения наилучших доступных технологий;

  - коэффициент 25 - за объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ в пределах временно разрешенных выбросов, сбросов загрязняющих веществ на период реализации плана мероприятий по охране окружающей среды, программы внедрения наилучших доступных технологий;
 
- коэффициент 100 - за объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ, превышающие разрешенные объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ для экологически опасных объектов, а также за объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ, указанные в декларации для объектов, оказывающих умеренное воздействие на окружающую среду;
  
- коэффициент 25 - за объемы (массы) отходов производства и потребления, размещенных с превышением установленных лимитов на их размещение, а также с превышением лимитов, указанных в отчетности об  образовании, использовании, обезвреживании и о размещении отходов производства и потребления.
       При размещении отходов производства и потребления на объектах размещения отходов, обеспечивающих исключение негативного воздействия на окружающую среду, плата за негативное воздействие на окружающую среду взиматься не будет.
       
Кроме того, законопроектом устанавливается порядок корректировки платы за негативное воздействие на окружающую среду. В частности, из рассчитанной суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду будут вычитаться фактически произведенные плательщиком затраты на осуществление мероприятий по снижению воздействия на окружающую среду в пределах сверхнормативного воздействия на окружающую среду.
    Помимо этого, законопроект закрепляет возможность предоставления налоговых льгот и льгот по неналоговым платежам, в числе которых: отнесение платежей за негативное воздействие в пределах нормативов (к себестоимости продукции, которая не облагается налогом); зачет затрат на осуществление мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрение наилучших доступных технологий в пределах платы за сверхнормативное воздействие; полное возмещение затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в российских кредитных организациях на осуществление деятельности, направленной на снижение негативного воздействия на окружающую среду и внедрение наилучших доступных технологий и др.
      
Как видим, рассматриваемый законопроект существенно видоизменяет способы и средства государственного регулирования охраны окружающей среды, создавая законодательную основу для перехода на систему технологического нормирования в области охраны окружающей среды, совершенствуя экономические инструменты в указанной сфере, предусматривая более высокие требования к предприятиям, осуществляющим деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.
       Как будет реализовываться будущий закон, покажет время, но, уже сейчас, для многих экспертов очевидно, что успех разрабатываемых правовых новелл во многом будет зависеть от своевременности подготовки всех подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для проведения дифференциации объектов, оказывающих воздействие на окружающую среду, внедрения технологического нормирования, выдачи комплексных разрешений и других в целях конкретизации проектируемых законодательных установлений.

Логин:
Пароль:
Регистрация
Забыли свой пароль?