На главную Телефон Карта сайта

Центр правовых исследований
АНО "ЭПИ-Центр"

Сиваков Д.О. Актуальные проблемы развития водного законодательства

21 Августа 2012

Сиваков Д.О. Актуальные проблемы развития водного законодательства

Сиваков Дмитрий Олегович, эксперт ООО "ЗемЭко", ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук 


Цели исследования

        Цель настоящего исследования - определение тенденций и перспектив правового регулирования отношений по использованию, охране и восстановлению водных объектов на основе анализа водного и смежного с ним законодательства, а также правоприменительной практики в этой области      


Общая характеристика актуальных проблем 

 Проблемы в области правового регулирования водных отношений могут быть обусловлены, во-первых, неудовлетворительным выполнением положений  водного законодательства, а во-вторых, дефектами самого водного законодательства, включая Водный кодекс Российской Федераций (далее ВК РФ). Соответственно и решения названных проблем могут лежать как в правотворческой, так и правоприменительной плоскости. Во многом эти проблемы и пути их решений были отражены в Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020г. и в плане мероприятий по ее реализации (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации  от 27 августа 2009г. №1235-р). 

1. Вопреки закрепленному в ст.6 ВК РФ открытому и бесплатному доступу граждан к водным объектам общего пользования, на практике справедливые правовые нормы об общедоступности российских водных объектов часто нарушаются из-за невыделения на местности береговых полос общего пользования и застройки инвестиционно привлекательных земель у воды. Хотя в ряде регионов общественность ведет учет «захваченных берегов», из-за коррупции должностные лица и органы власти  не пресекают названные противоправные процессы. 

2. Фактически вне правового регулирования оказались неучтенные в государственном водном реестре малые водотоки и водоемы, которые присваиваются собственниками близлежащей земли, либо являются предметом стихийного водопользования. Контрольно-надзорные органы, не обладающие должной информацией, не могут осуществлять свои законные полномочия в связи с этими водными объектами. 

3. Законодатель не дает определение понятиям  «пруд» и «карьер», но допускает частную собственность на них.  В силу этого коррупционного пробела в водном законодательстве возможна  приватизация под видом прудов и карьеров водных объектов совсем иной природы и хозяйственного значения: озер и малых водохранилищ. В местах дачного строительства возможны произвольная запруда и захват  по частям ручьев и речек. 

4. В части перераспределения водного стока и создания запасов вод путем гидротехнического строительства и мелиорации отечественное законодательство не достигло высокой степени разработки, отвечающей экологическим вызовам. В частности, накопились существенные трудности правового регулирования в связи с существующими водохранилищами и их каскадами. Находясь в государственной собственности,  данные природно-антропогенные объекты не имеют полной и всесторонней системы управления, да и эффективных субъектов управления. В настоящее время при наличии массы водопользователей собственники напорных ГЭС не отвечают за качество вод, другие аспекты их существования. Лишь в редких случаях функционированием водохранилищ и их каскадов пытаются управлять государственные  учреждения. 

       При некоторых попытках и подвижках законодатель пока не смог окончательно решить «больные» вопросы реконструкции, перепрофилирования и прекращения существования разных по назначению гидротехнических сооружений, многие из которых остались без собственника. В связи с этим интересен опыт стран ЕС по сокращению излишнего количества плотин в целях экологического оздоровления рек и озер, сток которых был нарушен гидротехническим строительством.

          5. В целом для водных правоотношений России характерна недостаточная реализация бассейновых принципов, подходов, методов,  которые позволяют привлечь все заинтересованные стороны. При этом повышение роли бассейновых советов, предусмотренное в Водной стратегии России, пока остаются в планах.

     В итоге можно отметить, что в низком уровне дифференциации правового режима разных по своим природным и экономическим характеристикам водных объектов, а также в недостаточном развитии бассейновых методов регулирования водных отношений кроятся причины слабой управляемости отечественным водным хозяйством, а также невысокого уровня реальной правовой охраны водного фонда России. 

Предлагаемые пути решения настоящих проблем

в научных правовых исследованиях

Приведенные нами проблемы правового регулирования отношений в области использования, охраны и восстановления водных объектов требуют своего решения как посредством правотворчества (в том числе, подзаконного), так и посредством налаживания безотказного механизма правоприменения.

1-2. Исполнительным органам государственной власти с участием общественности надо обеспечивать постоянный контроль и надзор за соблюдением требований закона об общедоступности водных объектов общего пользования, своевременное выявление и пресечение фактов коррупции. В свою очередь, постоянное наблюдение (мониторинг), последовательный учет в государственном водном реестре малых водоемов и водотоков «введет» водные объекты в правовое поле, обеспечит применение требований закона к водопользованию, облегчит реализацию водного контроля и надзора. Необходимо обеспечить предписанную законом полноту, достоверность и открытость информации государственного водного реестра и смежных с ним банков данных.   

3. Для правильного понимания и верного исполнения закона относительно различных видов водных объектов необходимо четкое и ясное определение соответствующих понятий в водном законодательстве, продуманная правовая классификация перечисленных объектов. Только таким путем реки, ручьи, озера, водохранилища, каналы, пруды и карьеры, даже болота смогут получить правовой режим, разумно дифференцированный в зависимости от гидрологических условий, их экономического и экологического значения. В частности, в целях четкого определения круга водных объектов, на которые допускается частная собственность, необходимо легальное определение понятий прудов и обводненных карьеров.

4.В действующем водном законодательстве следует определить правовой статус особых субъектов управления, отвечающих за состояние водохранилищ, заложить алгоритмы их взаимодействия с рядовыми водопользователями, решить непростые организационно-правовые вопросы устойчивости берегов. При наличии специального субъекта управления можно будет задействовать «излишние мощности» многих водохранилищ, заложенные когда-то с расчетом на рост потребностей плановой экономики.    

Богатый зарубежный опыт работы самых разнообразных субъектов управления эксплуатацией водохранилищ и их каскадов (государственных органов, государственных компаний и кооперативов) подтверждает обоснованность этой инициативы. Названные выводы имеют большое значение в свете предстоящего гидротехнического строительства и наполнения новых водохранилищ, намеченных в Водной стратегии России.

Между тем, активное применение предусмотренных в законодательстве механизмов государственно-частного партнерства (концессионные соглашения) позволяет решить наболевшие задачи ремонта и  реконструкции гидротехнических сооружений, а в ряде случаев – перепрофилирования и демонтажа названных сооружений. На практике бывают случаи, когда предприниматели предлагают превратить бывший ГЭС в мост.

5. В настоящее время необходимо пошаговое превращение бассейновых советов из совещательных органов во вполне полномочные органы, принимающие кардинальные решения в рамках бассейнового округа. Соответственно, должен быть квалифицированый штат экспертов бассейнового совета, обеспечивающий подготовку различных водохозяйственных решений, в том числе и гидротехнических. В нем должны быть представлены, в том числе, специалисты Росводресурсов, Росприроднадзора, Ростехнадзора. В будущем, если бассейновые советы «приживутся» как ключевые органы, возможно внесудебное разбирательство возникающих между водопользователями споров.

Кроме того, по бассейновым округам всеми заинтересованными сторонами могут быть подписаны бассейновые соглашения. В них могут и должны участвовать федеральные и региональные органы власти, органы местного самоуправления, организации водопользователей. Зарубежный и краткий отечественный опыт бассейновых соглашений позволяет продуманно и конструктивно решать многие острые вопросы водохозяйственного комплекса, включая работу каскадов водохранилищ, разработку схем вододеления между разными субъектами РФ.

В рамках бассейновых советов и бассейновых соглашений можно оформлять решения о снятии излишней гидротехнической зарегулированности многих рек и озер, экологическое состояние которых страдает от нарушения водного стока.  

Российскому законодательству, призванному регулировать водные отношения, еще предстоит развиваться, чтобы соответствовать экологическим вызовам современности. Поскольку водное и смежное с ним природоресурсное законодательство является в силу положений ст.72 Конституции России предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по обозначенным нами направлениям необходима работа как федерального законодателя (определяющего общие подходы), так законодателя субъектов Российской Федерации (учитывающего гидрологическую и в целом  природно-климатическую специфику региона). Будучи продиктованы трудностями правоприменения, изменения в водном законодательстве должны формироваться и обсуждаться с учетом мнения научной общественности (включая РАН). В процессе развития водного законодательства и «наладки» механизмов его реализации важную роль может сыграть система Общественных палат и советов, функционирующая в России.

Приведенные пути решения названных проблем правового регулирования соответствуют установкам «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030г.» (утверждены  Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012г.), которое предполагает сотрудничество государства, местного самоуправления, бизнеса, науки, а также развитие «зеленых инвестиций».


Возврат к списку