На главную Телефон Карта сайта

Центр правовых исследований
АНО "ЭПИ-Центр"

Пономарев М.В. Правовые проблемы охраны лесного фонда от загрязнения отходами

16 Августа 2012

Пономарев М.В. Правовые проблемы охраны лесного фонда от загрязнения отходами

М.В. Пономарев, начальник отдела правового обеспечения охраны окружающей среды ООО «ЗемЭко»

 

Правовые проблемы реализации лесного контроля и надзора

и охрана лесного фонда от загрязнения отходами


Охрана лесов – вид деятельности, который осуществляется целым комплексом мер, одно из центральных мест в котором занимают правовые меры. Именно лесное законодательство, регулируя отношения по охране лесов, должно закреплять эффективные средства правовой защиты от негативного воздействия на леса хозяйственной и иной деятельности человека. Многочисленные и подчас бессистемные изменения, вносимые в действующий Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ, привели к полному разрушению существовавшей долгое время и успешно функционировавшей системы лесной охраны. Отсутствие надлежащего федерального контроля и надзора за использованием лесов, «децентрализация» государственного управления путем передачи основных полномочий в лесной сфере на уровень субъектов РФ подчас без выделения надлежащих финансовых средств в виде субвенций из федерального бюджета в необходимом для полноценного осуществления переданных полномочий объеме, введение одновременно с этим, по сути, многообразия форм собственности на лесные насаждения – все это и многое другое в совокупности привело к существенному ослаблению системы государственного управления и контроля в области использования и охраны лесов. 

Вместе с тем, как известно, леса – это один из важнейших природных ресурсов, экологическая ценность которого обусловлена, в первую очередь, не только и не столько их природными функциями, сколько их слабой восполнимостью. В силу указанных факторов особой значимостью обладает создание системы мер правовой охраны лесов и совершенствованию государственного и муниципального контроля и надзора в лесной сфере. Уникальным и невосполнимым природным свойствам лесов наносится непоправимый ущерб далеко не только от случающихся все чаще и принимающих масштаб чрезвычайных ситуаций федерального масштаба лесных пожаров; от вырубки лесов, как от осуществляемой как в соответствии с лесным законодательством, так и, в первую очередь, от незаконной, но и от иной хозяйственной деятельности человека. 

Лесные пожары 2010 года, заставившие Правительство РФ пересмотреть многие положения Лесного кодекса РФ, не привели к последовательному и системному совершенствованию положений лесного законодательства, направленному на усиление государственного лесного контроля и надзора, а были сведены лишь к незначительным изменениям ряда его норм и системы государственного управления лесами в целом. В период с момента вступления Лесного кодекса РФ в силу с 1 января 2007 г. и по настоящее время специалисты в сфере лесного хозяйства неоднократно обращали внимание широкой общественности на многочисленные проблемы, сложившиеся в лесном хозяйстве.

Общественное экологическое движение сыграло в этом не последнюю роль, акцентируя на проблемах лесной отрасли внимание отнюдь не только общественности, но и руководства государства. В частности, российское отделение Гринпис подготовило открытое письмо Президенту РФ Д.А. Медведеву о необходимости восстановления полноценной государственной лесной охраны, а также материалы независимой экологической экспертизы проекта участка платной скоростной автомагистрали, проходящей через Химкинский лес. Письмо было передано главой Гринпис России С.А. Цыпленковым Президенту РФ лично на состоявшемся 1 февраля 2011 года в Екатеринбурге заседании Совета по содействию развитию гражданского общества и правам человека при Президенте Российской Федерации.

Явных и последовательных действий в части совершенствования системы охраны лесов не последовало, однако в рамках вносимых Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в рамках общей системы норм, направленных на повышение механизма государственного надзора, были сделаны определенные шаги в части воссоздания системы лесной охраны. Именно эффективно функционирующая система лесной охраны, состоящая из государственного лесного надзора и введенного действующим Лесным кодексом РФ муниципального лесного контроля, должна обеспечить надлежащий уровень защиты лесов. Вместе с тем, по оценкам специалистов, повысить эффективность государственной лесной охраны только посредством внесения изменений в лесное законодательство невозможно – действие норм, устанавливающих идеальные с позиции правовой регуляции модели поведения, нередко нивелируется их нерезультативным исполнением[1].

Повышенную опасность для сохранности лесов создает как хозяйственная деятельность человека, так и его простое пребывание в черте лесного фонда. При этом право свободного пребывания граждан в лесах является одним из важнейших их прав в сфере лесопользования. Однако такое пребывание в рекреационных и иных целях зачастую сопряжено с негативным воздействием человеческой деятельности – загрязнением и засорением лесов бытовыми отходами, которое существенным образом ухудшает их экологическое и санитарное состояние, создает повышенную пожарную опасность. Еще большую экологическую опасность создает загрязнение лесов промышленными отходами, которое наносит существенный ущерб их состоянию, нарушает почвенный слой, что ведет к постепенному загрязнению земель лесного фонда и уничтожению лесных насаждений.

Лесное законодательство, закрепляя возможность свободного пребывания граждан в лесах, налагает на них обязанность соблюдения правил санитарной безопасности (ч. 2 ст. 11 ЛК РФ). При этом пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения санитарной безопасности (ч. 5 указанной статьи). В указанном случае органы государственной власти или органы местного самоуправления вправе ограничить как пребывание граждан в лесах, так и въезд в них транспортных средств, а также проведение в лесах определенных видов работ (ст. 53.5 ЛК РФ). Помимо ограничения доступа граждан и некоторых видов их деятельности на территории лесного фонда, законодательство закрепляет осуществление санитарных и противопожарных мер в качестве обязанностей правообладателей лесных участков. В частности, меры санитарной безопасности (например, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия отходов) на территории лесных участков, предоставленных в аренду, должны осуществляться арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов (ч. 2 ст. 55 ЛК РФ).

Основные требования, обеспечивающие охрану лесов от загрязнения (в том числе, бытовыми и промышленными отходами) закреплены Правилами санитарной безопасности в лесах, утв. постановлением Правительства РФ от 29 июня 2007 г. № 414.  В частности, подп. «а» и подп. «е» п. 39 указанных Правил запрещают загрязнение почвы в результате нарушения установленных законодательством Российской Федерации требований к обращению отходами производства и потребления, а также загрязнение лесов промышленными и бытовыми отходами. 

Следует отметить, что размещение отходов на территории лесного фонда должно признаваться противоправным деянием – в частности, ч. 5 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» запрещает захоронение отходов в границах лесопарковых зон. Лесопарковые зоны являются одной из ряда категорий защитных лесов (ч. 2 ст. 102 ЛК РФ) и установление столь «узкого» запрета только на захоронение отходов и только в пределах указанных зон в настоящее время предоставляет фактическую возможность размещения объектов хранения отходов в пределах лесных участков иных категорий лесов.

Правовая охрана лесов от загрязнения отходами производства и потребления обеспечивается рядом мер, наиболее эффективными из которых продолжают оставаться меры юридической ответственности. Положения лесного законодательства подчеркивают особую роль мер административной и уголовной ответственности в системе мер правовой охраны лесов (ч. 1 ст. 99 ЛК РФ).

Ч. 2 ст. 8.31 «Нарушение правил санитарной безопасности в лесах» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за загрязнение лесов отходами производства и потребления. Особую опасность имеет загрязнение отходами защитных лесов. Как известно, защитные леса обладают особым правовым режимом, установление которого обусловлено выполняемыми ими функциями – средообразующими, водоохранными, защитными, санитарно-гигиеническими, оздоровительными и иными полезными функциями. При этом любое использование таких лесов должно быть совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (ч. 4 ст. 12 ЛК РФ). В силу необходимости особой охраны данной категории лесов, ч. 3 указанной статьи закрепляет квалифицированный состав указанного правонарушения – так, то же самое деяние (действие или бездействие), совершенное в защитных лесах или на особо защитных участках лесов, влечет наложение на виновных административного штрафа в повышенном размере или применение административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.

В случае, если в результате данного деяния причинен существенный вред лесам, оно может быть квалифицировано как уголовное преступление по составу, предусмотренному ч. 3 ст. 261 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ, предусматривающему уголовную ответственность за уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате загрязнения или иного негативного воздействия (например, загрязнения отходами).

Как свидетельствуют статистические данные, преступления, квалифицированные по указанной статье, составляют одну из наиболее распространенных в последние годы категорий экологических преступлений. Из общего числа зарегистрированных экологических преступлений они составляли соответственно: в 2004 г. – 2331 (7,6 % от общего числа), а в 2008 г. – уже 3824 (8,5 %). При этом рост преступлений, квалифицированных по данной статье, за указанный период составил 64 %. В числе причин такого резкого роста преступлений в лесной отрасли (в том числе, и преступлений, квалифицированных по ст. 261 УК РФ) эксперты называют несовершенство принятого Лесного кодекса РФ, которым была практически ликвидирована система государственной лесной охраны и ослаблена система лесоустройства[2]. 

При этом, согласно положениям статей 99 и 100 Лесного кодекса РФ, привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред (добровольно или в судебном порядке). Размер данного вреда рассчитывается на основании специальных такс и методик, которые в настоящее время утверждены постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» (в ред. от 26 ноября 2007 г.).

Соответствующие таксы для исчисления размера ущерба лесным насаждениям, а также не отнесенным к ним деревьям, кустарникам и лианам, заготовка древесины которых как допускается, так и не допускается, а также и Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к ним деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждены в настоящее время постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства».

Утвержденная указанным постановлением Правительства РФ Методика закрепляет несколько любопытных норм, касающихся расчета размера вреда, причиненного лесным насаждениям. Так, п. 1 указанной Методики определяет понятие «упущенная выгода», применимое в данной сфере, как не полученные в результате нарушения лесного законодательства доходы от использования лесов. При этом, следует отметить, что согласно данной Методике вред лесным насаждениям может исчисляться как исходя из размеров затрат, связанных с их восстановлением, так и исходя из ставок платы за единицу объема лесных ресурсов. В последнем случае применяются нормы постановления Правительства РФ от 22 мая 2007 г. № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности».

Результаты комплексного анализа лесного законодательства в части правовой охраны лесов от загрязнения (в том числе, отходами производства и потребления), иных нарушений экологических и санитарно-эпидемиологических требований, свидетельствуют о несоответствии его некоторых норм и ряда норм законодательства об охране окружающей среды и законодательства об административных правонарушениях. Очевидно, что лесное законодательство нуждается в системном совершенствовании в части четкого закрепления системы норм и правил по охране лесов, повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности.

Вместе с тем, одним совершенствованием лесного законодательства не обойтись, необходимо комплексное реформирование системы государственного управления и надзора в лесной сфере, причем отнюдь не только в части обеспечения сбалансированного разграничения полномочий между Федерацией и регионами, но и на федеральном уровне. В частности, в целях создания устойчиво функционирующей системы государственной лесной охраны предлагается воссоздать самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного лесного надзора (контроля), который будет полностью независим от органов государственной власти, организующих использование лесов[3]. 

Таким образом, лесное законодательство закрепляет целую систему правовых мер охраны лесов от загрязнения, однако при этом применение его норм не лишено определенных проблем, негативное влияние которых на регулирование лесных отношений во многом усугубляется недостаточной эффективностью системы государственного лесного надзора и муниципального лесного контроля.

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] Хлуденева Н.И. Лесной надзор как функция государственного управления // Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля в лесной сфере: сборник материалов «круглого стола» / отвю ред. О.С. Капинус. – М.: Изд-во Моск. Гуманит. Ун-та, 2011. С. 11

[2] Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году». – М.: Минприроды России, 2009. С. 401.

[3] Хлуденева Н.И. Лесной надзор как функция государственного управления // Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля в лесной сфере: сборник материалов «круглого стола» / отвю ред. О.С. Капинус. – М.: Изд-во Моск. Гуманит. Ун-та, 2011. С. 11


Возврат к списку