ПРОБЛЕМЫ РОП: ХОТЕЛИ КАК ЛУЧШЕ…
27 Августа 2018
Статья опубликована в № 9 журнала Твердые бытовые отходы.
ПРОБЛЕМЫ РОП: ХОТЕЛИ КАК ЛУЧШЕ…
Мораль басни И. А. Крылова на удивление актуальна применительно к проблемам обращения с отходами производства и потребления, в частности к проблемам расширенной ответственности производителя. «Размазанные» полномочия в этой сфере между тремя основными регуляторами – Министерством природных ресурсов и экологии РФ, Мипромторгом России и Минстроем России – не дают системе развиваться, и она, как тот самый воз из басни, «и ныне там».
Когда в товарищах согласья нет, На лад их дело не пойдет, И выйдет из него не дело, только мука. …Кто виноват из них, кто прав – судить не нам; Да только воз и ныне там. И. А. Крылов
Полномочия, касающиеся расширенной ответственности производителя (РОП), распределены следующим образом: ТКО традиционно занимается Минстрой России, основные функции по регулированию обращения с промышленными отходами и сопутствующие вопросы – это епархия Минпромторга России, все остальное по остаточному признаку отнесено к компетенции Минприроды России (МПР).
Но поскольку в иерархии федеральных органов государственной власти эти ведомства занимают одинаковое положение, на практике договориться друг с другом они могут с трудом. Вот и пытаются оттянуть на себя те или иные компетенции.
К примеру, регулирование понятия «вторичные материальные ресурсы» (ВМР), которого нет в законодательстве РФ, отнесено к полномочиям Минпромторга России.
Что это за ресурсы такие? Продукция? Товар? Отход?
Правительству РФ Президентом РФ были даны поручения: разработать федеральный закон о регулировании обращения с ВМР, включая вопросы стимулирования спроса на них и расширения спектра производства продукции из них (поручения № Пр-1329 от 22.06.2017, № Пр-2319 от 15.11.2017).
Минпромторг разработал соответствующий законопроект, но дело в том, что сфера регу-лирования обращения с ВМР – это не какой-то самостоятельный вопрос. Этот вопрос теснейшим образом связан с понятием «отходы», и без разграничения этих понятий дальнейшее регулирование данной сферы представляется затруднительным. А понятие «отходы» и регулирование сферы обращения с ними относятся к Федеральному закону «Об отходах производства и потребления» № 89-ФЗ и входят преимущественно в компетенцию МПР.
Однако Минпромторг так не считает и пытается, не залезая на чужую территорию, урегулировать вопросы обращения с ВМР с помощью отдельного федерального закона. Мы немного отвлеклись, и, возвращаясь к проблемам РОП, я лишь подведу итог рассуждениям.
Сфера РОП – это тоже ряд взаимосвязанных между собой вопросов, которые также входят одновременно в компетенцию указанных трех ведомств, и в том числе по этой причине развитие данной сферы зависит от того, кто же будет главной движущей силой процесса. Упомянутые вопросы регулирования ВМР напрямую связаны с системой РОП.
РОП – это прежде всего обязательства производителей и импортеров товаров и упаковки обеспечить их утилизацию с целью не допустить попадания этих товаров и упаковки после утраты ими потребительских свойств на полигоны либо в окружающую среду. Но вопрос, что же именно попадает на утилизацию, то есть на заводы переработчиков, по-прежнему остается открытым.
Стеклянная или пластиковая бутылка, старые журналы – это отходы, или вторресурсы, или это все-таки продукция, потерявшая потребительские свойства, которую переработчики также приобретают на рынке?
Подчеркнем: это не просто игра слов, это достаточно принципиальный вопрос, от решения которого зависит эффективность работы всей системы. Почему? Да потому, что главной и конечной целью обращения с отходами является их удаление, а если эти отходы (бутылка, макулатура или резиновая шина) могут быть переработаны, и не один раз, то о каком удалении может идти речь?
Возможно, в этом случае и плата за негативное воздействие на окружающую среду, то есть за размещение (хранение, захоронение) этих отходов взиматься не должна? Возможно, и проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в отношении этой категории разрабатываться не должен, поскольку это, по сути, и не отходы вовсе.
Все эти вопросы следует разрешать одновременно. И не с помощью размножения федеральных законов, то есть нормативных правовых актов одного уровня, нормы которых безусловно будут конфликтовать друг с другом, а путем внесения точечных изменений в положения Федерального закона «Об отходах производ-ства и потребления», введя понятие «вторичные материальные ресурсы» и разграничив его с понятиями «отход» и «продукция», а также определив момент возникновения как «вторичных материальных ресурсов», так и «отходов».
Примером недостаточно эффективной работы системы РОП служат способы формирования перечней товаров и упаковки, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств. Указанные перечни утверждены распоряжением Правительства РФ № 2970-р от 28.12.2017.
Так, в указанные перечни попали группы товаров (к примеру, группа № 40 «Провода и кабели электронные и электрические прочие»), утилизация отходов от ис-пользования которых не нуждается в дополнительном стимулировании, поскольку такие отходы и так успешно и эффективно утилизируются и их доля, попадающая на полигон для захоронения, незначительно мала по сравнению с иными отходами, такими как пластик, бумага, стекло и пр.
И напротив, отходы, государственное стимулирование утилизации которых безусловно и очевидно требуется, даже не попали в перечни. Упомянутая группа товаров № 40 «Провода и кабели электронные и электрические прочие» сформирована без учета объективной информации и данных о содержащихся в данной группе товарах. При этом распоряжением Правительства РФ № 2971-р от 28.12.1917 установлены следующие нормативы утилизации для указанной группы: в 2018 г. – 0 %, в 2019 г. – 5 %, в 2020 г. – 10 %.
Между тем кабельная и проводниковая продукция, потерявшая потребительские свойства, является дефицитной на российском рынке. Причиной такого дефицита являются отнюдь не проблемы со сбором отходов от использования указанной продукции, а высочайший спрос на такую продукцию среди компаний, осуществляющих ее утилизацию.
По мнению НП «Ассоциация «Электрокабель», включение указанной группы в перечень товаров, подлежащих утилизации, представляет серьезную угрозу, связанную с возникновением административных издержек, а также с ухудшением конкурентных условий для предприятий отрасли. Данные опасения связаны со следующим. В отличие от других видов продукции срок использования кабелей и проводов до момента утраты ими потребительских свойств составляет несколько десятилетий – от 20 до 50 лет.
Кроме того, подавляющая часть кабелей и проводов не используется в качестве самостоятельного готового продукта, лишь незначительная часть этой продукции приобретается населением для своих нужд. Большая же часть такой продукции используется предприятиями в производстве сложных технических устройств, а также в строительстве. Важно также учитывать, что основной составляющей кабельно-проводниковой продукции являются такие ценные металлы, как алюминий и медь.
Это дополнительно свидетельствует о том, что вероятность попадания отходов от таких товаров на свалку ничтожно мала.
По указанным причинам сложностей с утилизацией товаров, включенных в группу № 40, которые требовали бы государственного регулирования, не возникает. Вторичные алюминий и медь, фактически являющиеся ВМР для предприятий отрасли, на рынке пользуются высочайшим спросом, в том числе кабели и провода, которые составляют лишь небольшую часть указанных вторичных ресурсов именно по причине длительного срока их использования.
Иными словами, основное сырье для предприятий – произво-дителей кабельно-проводниковой продукции, которые одновременно являются и предприятиями-переработчиками, – это именно цветные металлы (алюминий и медь), а не провода и кабели как таковые. Это означает, что производители электронных и электрических проводов и кабелей, очевидно, столкнутся со сложностями, связанными с отчетностью по результатам утилизации товаров, а также, вероятно, с необходимостью уплачивать экологический сбор в связи с невозмож-ностью доказать выполнение нормативов утилизации при очевидной фактической почти стопроцентной утилизации отходов от товаров указанной группы.
Такой вот парадокс, рожденный по причине отсутствия у регулятора объективной информации на момент принятия решения, способен довести до абсурда изначально правильную идею о стимулировании утилизации отходов. Только вот стимулировать нужно то, что не работает без стимуляции. А в рассматриваемом случае выходит, что хотели как лучше, а получилось как всегда.
Вселяют определенную надежду планы по созданию отдельного ведомства, которое будет заниматься вопросами содействия реформированию сферы утилизации отходов. Возможно, данная мера действительно способна сдвинуть с мертвой точки систему РОП в том случае, если этому ведомству будут переданы полномочия в сфере управления отходами и администрирование системы РОП. В любом случае будем оптимистами!
Автор: Ю. Е. Филаткина, руководитель и ведущий эксперт АНО «Центр земельных, градостроительных и экологических правовых исследований «ЭПИ-Центр», эксперт Комиссии по природопользованию и экологии «Деловой России», эксперт группы «Градостроительная деятельность и территориальное планирование» Агентства стратегических инициатив (АСИ)