Проблемы правового регулирования, препятствующие развитию раздельного накопления отходов
7 Августа 2018
Проблемы правового регулирования, препятствующие развитию раздельного накопления отходов
Одним из важнейших направлений государственной политики в сфере охраны окружающей среды является создание отрасли обращения с отходами. Основной целью создаваемой отрасли является снижение объемов захоронения и увеличение объемов утилизации отходов.
При этом ожидается, что отрасль должна образовать замкнутый цикл, включающий раздельный сбор (накопление), транспортирование, обработку, утилизацию и размещение отходов. В 2017 г. Президентом РФ были даны Правительству РФ поручения № Пр-1329 от 22.07.2017 и № Пр-2319 от 15.11.2017, которые фактически формируют направления развития законодательства РФ в сфере регулирования отрасли обращения с отходами.
Важно понимать недостатки правового регулирования, которые препятствуют эффективному развитию рассматриваемой сферы.
Основной проблемой правового регулирования отрасли является крайне неэффективная реализация норм Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в подзаконных нормативных правовых актах и в нормативных правовых актах субъектов РФ и, как следствие, фактическое отсутствие применения положений законодательства в данной сфере.
Следует констатировать, что данная проблема носит системный характер и при сохранении указанной тенденции эффективное развитие отрасли представляется крайне затруднительным.
Необходимо также констатировать, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере обращения с отходами производства и потребления недостаточно полно регулируют порядок осуществления раздельного накопления отходов, тогда как указанная деятельность является ключевым звеном в системе обращения с отходами замкнутого цикла.
Отдельные положения законодательства ввиду их неоднозначности позволяют достаточно широко толковать содержащиеся в них правовые нормы, что может значительно затруднить или даже сделать невозможным эффективное применение таких положений и затормозить процесс перехода к раздельному накоплению отходов и увеличению объема отходов, отправляемых на утилизацию, в противовес отходам, направляемым на захоронение.
Так, определение ТКО, содержащееся в ст. 1 закона № 89-ФЗ, является достаточно широким и включает в себя, в том числе, товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физи-ческими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. В той же ст. 1 Закона об отходах содержится определение понятия «отходы от использования товаров», которыми являются отходы, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой товаров полно-стью или частично своих потребительских свойств. Указанные определения вносят серьезную путаницу.
Во-первых, в случае с ТКО речь идет о товарах, утративших потребительские свойства, а определение понятия «отходы от использования товаров» говорит об отходах, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой потребительских свойств.
Во-вторых, понятие ТКО полностью включает в себя понятие «отходы от использования то-варов». То есть, согласно указанным определениям, отходы от использования товаров являются также ТКО.
При этом согласно Правилам обращения с ТКО, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156 (далее – Правила), ТКО в целом являются сферой ответственности регионального опе-ратора. Потребителям, согласно п. 15 Правил, запрещается складировать ТКО в местах, не указанных в договоре с региональным оператором, и вне контейнерных площадок.
В то же время запрещено осуществлять сбор (накопление) отходов от использования товаров на контейнерных площадках без письменного согласия регионального оператора (п. 21). В соответствии с п. 19 Правил в случаях, установленных законодательством субъектов РФ, потребители обязаны осуществлять разделение ТКО и скла-дирование отсортированных ТКО в отдельных контейнерах. Согласно п. 22 Правил сбор (накопление) отходов от использования товаров может осуществляться в стационарных и мобильных пунктах приема отходов.
Таким образом, закон № 89-ФЗ, а также Правила не вносят четкого разграничения между ТКО и иными отходами, в отношении которых может быть организовано раздельное накопление.
Указанные недостатки в правовом регулировании влекут ограничения для потребителей, которые возникают из принадлежности всех отходов потребления, включая отходы от использования товаров, к ТКО.
Также необходимо обратить внимание на определение понятий «сбор» и «накопление» отходов, содержащихся в законе № 89-ФЗ. Так, в ст. 1 сбор отходов определен как «прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение, накопление отходов», а накопление – это «складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации обезвреживания, размещения».
При этом из смысла п. 2 ст. 13.4 закона № 89-ФЗ «раздельное накопление» – это раздельное складирование по видам отходов, группам отходов, группам однородных отходов. Таким образом, корректно с точки зрения закона говорить именно о раздельном накоплении отходов, а не о раздельном сборе.
Между тем в большом количестве нормативных правовых актов, как федеральных (например, упомянутые Правила), так и региональных (например, закон г. Москвы от 30.11.2005 № 68 «Об отходах производства и потребления в г. Москве»), термин «сбор» употребляется в значении раздельного накопления отходов в целях их временного хранения, в том числе населением (потребителями).
Далее возникает еще один важный вопрос, разрешение которого способно повлиять на эффективность внедрения в Российской Федерации раздельного накопления отходов, – это вопрос организации специализи-рованной площадки для такой деятельности.
Так, согласно п. 13 Правил региональный оператор несет ответственность за обращение с ТКО только с момента погрузки таких отходов в мусоровоз в местах их накопления. При этом бремя содержания контейнерных площадок и прилегающей к месту погрузки ТКО территории, расположенных на придомовой территории, которая входит в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, несут собственники помещений.
Бремя содержания контейнерных площадок и территории, прилегающей к месту погрузки ТКО, не входящих в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, несут собственники земельного участка, на котором расположены такие площадки и территория.
Между тем, как уже было отмечено, потребители обязаны получать письменное согласие регионального оператора для осуществления сбора (накопления) отходов от использования товаров на контейнерных площадках, несмотря на то что такие кон-тейнерные площадки входят в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме либо принадлежат собственникам земельных участков, на которых они расположены.
То есть собственники земельных участков обязаны согласовывать с третьим лицом (региональ-ным оператором) способ использования принадлежащего им имущества.
Наиболее удобным местом для раздельного накопления отходов на придомовой территории является именно контейнерная площадка, поскольку это и есть специально оборудованное место для накопления отходов. Как правило, иные свободные места на придомовой территории, относящейся к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме, отсутствуют или их организация связана с дополнительными затратами.
Очевидно, что самым простым выходом могло бы быть внесение изменений в Правила в части предоставления возможности организовывать раздельное накопление отходов без необходимости получения письменного согласия регионального оператора.
Нужно учитывать также, что в соответствии с земельным законодательством РФ для использования земельного участка для организации площадки накопления отходов вне придомовой территории, относящейся к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме, на землях, относящихся к государственной или муниципальной собственности, необходимо сформировать земельный участок с соответ-ствующим целевым назначением (вид разрешенного использования, позволяющий осуществлять накопление отходов) и приобрести право на его использование в соответствии с требованиями Земельного кодекса РФ и регионального законодательства.
Необходимо отметить, что экологическое законодательство (природопользование и охрана окружающей среды), согласно ст. 72 Конституции РФ, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, что при отсутствии регулирования той или иной сферы на уровне федерального законодательства субъекты РФ могут осуществлять собственное регулирование.
Кроме того, согласно ст. 6 закона № 89-ФЗ организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному) и сбору отходов отнесена к полномочиям субъектов РФ.
Поскольку земельное законодательство также является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, на уровне регионов возможно осуществлять регулирование случаев и порядка (в том числе упрощенного) предоставления земельных участков для накопления отходов. Представляется, что для обеспечения должной реализации поручений Президента РФ по созданию отрасли обращения с отходами замкнутого цикла было бы целесообразно создать минимально необходимое регулирование вопросов организации раздельного накопления отходов на уровне федерального зако-нодательства, что в дальнейшем будет способствовать единообразному развитию таких положений в региональном законодательстве об отходах.
К примеру, в п. 1 ст. 13.4 закона № 89-ФЗ «Требования к местам (площадкам) накопления отходов» допускается накопление отходов лишь в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно- эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства РФ.
Согласно п. 4 данной статьи, который вступит в силу с 01.01.2019, органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления ТКО и осуществляют ведение реестра мест накопления ТКО в соответствии с правилами, утвержденными Правительством РФ. Проект постановления Правительства РФ об утверждении таких правил разработан Минстроем России, и предполагается, что он также вступит в силу 01.01.2019.
При этом несмотря на то, что ст. 13.4 закона № 89-ФЗ регулирует требования к местам накопления отходов в целом, а не только ТКО, законом предусмотрено утверждение соответствующих правил лишь применительно к местам накопления ТКО.
Кроме того, в данном проекте содержатся весьма скудные положения относительно данных о нахождении мест (площадок) накопления ТКО и технических характеристиках мест накопления ТКО, а именно: о географических координатах мест накопления ТКО, об используемом покрытии, площади и количестве размещаемых контейнеров с указанием их объема.
Предполагается, что такая информация будет формироваться на основании данных, предоставленных региональным оператором. Представляется, что в ст. 13.4 закона № 89-ФЗ, регу-лирующую требования к местам накопления отходов, и в ст. 13.3, посвященную территориальным схемам, целесообразно внести дополнения о том, что сведения о местах накопления отходов должны содержать информацию о кадастровом номере земельного участка, предназначенного для накопления отходов и имеющего соответственный вид разрешенного использования.
Еще одной важной проблемой ре-гулирования является отсутствие согласования территориальных схем обращения с отходами с территориальными схемами других субъектов РФ; более того, на практике они редко согласуются также с документами территориального планирования и градостроительного зонирования (то есть генеральными планами и правилами землепользования и застройки), несмотря на прямое указание на такую необходимость в законе № 89-ФЗ.
Так, согласно ст. 13.3 уполномоченными органами власти субъектов РФ в целях организации и осуществления деятельности, в том числе по накоплению (включая раздельное накопление) и сбору отходов утверждается территориальная схема в области обращения с отходами, в том числе с ТКО. При этом согласно п. 2 данной статьи территориальная схема должна разрабатываться в соответствии с документами территориального пла-нирования.
К сожалению, территориальные схемы, разрабатываемые на уровне субъектов РФ, в большинстве случаев подготавливаются без учета данных, содержащихся в территориальных схемах соседних субъектов РФ и не учитывают реальное движение потоков отходов, информацию об объектах обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов.
Между тем посредством грамотного согласования этих документов возможно не только эффективно ре-гулировать потоки отходов от места их образования до мест утилизации и размещения, но и решить проблемы с местами раздельного накопления отходов от использования товаров.
Подводя краткий итог описанным проблемам правового регулирования рассматриваемой сферы, выделим следующие:
* неопределенности в понятийном аппарате законодательства об отходах;
* недостатки нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, прини-маемых в развитие положений Закона об отходах;
* недостатки Правил обращения с ТКО, утвержденных постановлени-ем Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156;
* отсутствие надлежащего регулирования раздельного накопления отходов, в том числе требований к определению земельных участков, предназначенных для таких целей на уровне как федерального, так и регионального законодательства;
* отсутствие согласования территориальных схем в области обращения с отходами между собой и с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.
Описанные проблемы и правовые неопределенности нуждаются в разрешении, поскольку не будут способствовать развитию отрасли и существенно усложнят процесс раздельного накопления отходов с целью направления их на утилизацию.
Автор: Ю. Е. Филаткина, руководитель и ведущий эксперт АНО «Центр земельных, градостроительных и экологических правовых исследований «ЭПИ-Центр»
Статья опубликована в № 8 журнала Твердые бытовые отходы